De politiek van de toekomst

Waar staan we na de stortvloed van verhoren van de parlementaire enquête over de gaswinning in Groningen? Waar letten we op als de commissie begin 2023 haar rapport publiceert? Iedere week bieden leden van de onderzoeksgroep Environment & Society aan de Universiteit van Amsterdam perspectief op het heden en verleden van de gaswinning. Ons doel is om het publieke debat over gas aan te jagen, te verruimen, te verdiepen en van kritische kanttekeningen te voorzien.

Veel dank aan het tijdschrift Noorderbreedte dat aandacht besteedde aan onze nieuwsbrief!

De politiek van de toekomst

Toekomstverwachtingen spelen een cruciale rol in onze samenleving. Dat geldt voor de makers van klimaatbeleid, voor het management van bedrijven, maar net zo goed in ons dagelijks leven: wanneer moeten we weer boodschappen doen? Hoe laat moeten we op het station zijn? Prognoses waren ook bepalend in de geschiedenis van de gaswinning. Het besluit om gas uit het Groningenveld te gaan winnen aan het begin van de jaren 1960 en de beslissing om er mee te stoppen in 2018 waren gebaseerd op toekomstverwachtingen. Hoewel die verwachtingen meestal niet bleken te kloppen, is het toch de moeite waard ze te analyseren. Op welke expertise waren deze verwachtingen gebaseerd? Welke belangen kregen het meeste gewicht? En op welke manier waren prognoses omtrent de gaswinning verbonden met verwachtingen omtrent andere energiebronnen?

Historici houden zich al geruime tijd bezig met verleden toekomstbeelden. De eminente milieuhistoricus Joachim Radkau blikte in Geschichte der Zukunft terug op de oogst van dat onderzoek. Hij constateerde dat de toekomst er op drie manieren toe deed. Dat mensen steeds weer verrast en zelfs overrompeld worden door gebeurtenissen laat zien dat het verloop van de geschiedenis steeds onvoorspelbaar blijft. Naast dit geschiedfilosofische belang ziet Radkau toekomstbeelden als een spiegel van hun tijd. Hoe mensen op een bepaald moment naar de toekomst keken kan ons helpen hun wereldbeeld te begrijpen. Ten derde speelden en spelen toekomstbeelden een belangrijke rol in de keuzes die mensen maken. Zo heeft Radkaus collega Elke Seefried laten zien hoe ‘futurologen’ en andere ‘toekomstonderzoekers’ beleidsmakers probeerden te overtuigen met hun modellen en scenario’s en hoe in het denken over een duurzame toekomst economische overwegingen steeds zwaarder gingen wegen.

Een omstreden prognose lag aan de basis van de gaswinning: Hoeveel gas zat er eigenlijk onder de grond in het Groninger gasveld? Het antwoord op die vraag was cruciaal toen eind jaren vijftig duidelijk was dat in dit gebied een aanzienlijke hoeveelheid gas te winnen viel. De Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM), die tot dan toe alleen een paar kleine gasvelden exploiteerde, deed lang geheimzinnig over de geschatte omvang van het gasveld. De eigenschappen van het gasveld zelf speelden daarbij een belangrijke rol. Gas is onzichtbaar en bevindt zich ook nog eens diep onder de grond. De omvang van een gasveld is voor de experts die de exploratie leiden al moeilijk te bepalen. Voor buitenstaanders zijn hun inschattingen nog lastiger te toetsen. Shell en Esso hadden bovendien geen belang bij openheid, omdat ze eerst zeker wilden weten dat zij het veld mochten gaan uitbaten. Bovendien hadden ze een goed onderbouwde schatting van een grote hoeveelheid gas nodig, omdat ze de Nederlandse regering daarmee onder druk konden zetten. In 1954 was afgesproken dat de NAM een maandelijks bedrag van de overheid zou ontvangen op basis van de hoeveelheid gas die de maatschappij in de bodem kon aantonen. Met een goed onderbouwde inschatting van een zeer grote hoeveelheid gas konden Shell en Esso de Nederlandse regering dus in de houdgreep nemen: nieuwe afspraken maken over de gaswinning of verplicht zijn tot het uitkeren van een bedrag dat gelijk zou komen te staan aan een faillissement van de Nederlandse staat.

Vervolgens moesten de regering, Shell en Esso afspraken maken over de jaarlijkse hoeveelheid gas die gewonnen zou worden. Omdat de verantwoordelijken bij Economische Zaken verwachtten dat kernenergie op termijn in een aanzienlijk deel van de energiebehoefte zou voorzien, leken de belangen van de overheid en de oliebedrijven op één lijn te liggen. In de nota die het fundament legde voor de exploitatie van het Groninger gasveld, verwoordde Minister De Pous het zo:

Of, gezien de snelle ontwikkelingen op de energiemarkt en met name de ontwikkeling van nieuwe energiebronnen als kernenergie, het aardgas op de lange duur zijn relatieve waarde zal behouden is een vraag, waarop thans geen antwoord is te geven. Het komt de ondergetekende daarom uitermate gewenst voor, dat de exploitatie van dit aardgas met kracht ter hand wordt genomen, zodat het produktieniveau een zodanige omvang bereikt, dat de Nederlandse economie op korte termijn reeds de vruchten van het bezit van deze bodemrijkdom kan plukken.

Nota De Pous, blz. 10,

Omdat het gas door de komst van kernenergie aan waarde zou verliezen, moest er snel zoveel mogelijk worden opgepompt en was dus ook belangrijk dat er zoveel mogelijk afnemers gevonden zouden worden. Dat werkte de beslissing in de hand om in een opzienbarend tempo een gasnet aan te leggen dat huishoudens, tuinbouw, bedrijven en energiecentrales zou voorzien. Ook de keuze van de regeringspartijen om samen te blijven werken met Shell en Esso en het veld niet zelf uit te gaan baten, was tegen die achtergrond logisch: in tegenstelling tot de Nederlandse staat hadden deze partners de expertise en de mogelijkheden om meteen met de exploitatie te beginnen.

De Pous in Groningen

De verwachtingen over de toekomst van de gaswinning waren niet alleen met de verwachtingen over kernenergie verbonden, maar ook met de toekomst van kolen. Olie werd in deze periode steeds goedkoper en de import van kolen was goedkoper dan de winning in eigen land. Juist toen de gaswinning in Groningen van start ging, begonnen de kolenmijnen verlies te draaien. De betrokkenen verwachtten op dat moment weliswaar niet dat het gas de kolen overbodig zou maken: ook in 1975 zouden volgens de Staatsmijnen steenkolen nog in ongeveer 30% van het energieverbruik voorzien. Maar de eigen kolen waren relatief duur en het werk in de kolenmijnen was ongezond. De verwachte inkomsten uit de aardgaswinning wogen ruimschoots op tegen de inkomsten die weg zouden vallen als de mijnen gesloten zouden worden, er zou zelfs genoeg geld zijn om de transformatie van de mijnstreek te bekostigen.

We weten nu dat veel van de prognoses waarmee deze beslissingen werden onderbouwd niet klopten. Kernenergie heeft het belang van aardgas in Nederland aardgas ook niet verminderd. Ook de geschatte hoeveelheid gas klopte niet. In de nota van 1962 werd de omvang van het gasveld op 150 miljard kuub gas geschat. Mogelijk was het zelfs 400 miljard kuub, dacht het ministerie destijds. Al gauw moest de schatting naar boven worden bijgesteld, vaak onder druk van onthullingen door buitenstaanders. Shell, Esso en de Nederlandse overheid hadden ook weinig belang bij hogere schattingen, omdat die de gasprijs zouden kunnen drukken. Stukje bij beetje werden de ramingen naar boven bijgesteld. Vandaag de dag gaan we uit van ongeveer 2.800 miljard. Maar die latere inzichten over de omvang van het gasveld waren niet bepalend voor de insteek van de gaswinning.

Nieuwe toekomst

In de jaren 1970 veranderde de visie op de toekomst van aardgas. In Grenzen aan de groei waarschuwde de Club van Rome voor dreigende grondstoftekorten als de mensheid op dezelfde voet verder zou gaan. Internationale politieke spanningen leidden in 1973 bovendien tot een oliecrisis, die de Nederlandse regering zelfs deed besluiten om autoloze zondagen in te voeren. Het ministerie van Economische Zaken verwachtte op dat moment bij een voortzetting van het toenmalige beleid dat de gasvoorraad in Groningen rond 2000 uitgeput zou zijn. Maar onder dit nieuwe gesternte was dat niet langer een wenselijk scenario. In plaats van het gas in een hoog tempo op te pompen, vond de regering het verstandiger om het Groningse gas niet te snel op te maken. Verspilling moest worden tegengegaan, al te veel export was niet wenselijk. Bovendien kondigde het ministerie in de Energienota van 1974 dat ze door nieuwe gasvelden aan te boren en mogelijk ook gas uit het buitenland te importeren hoopte aardgas zeker tot de eeuwwisseling te kunnen gebruiken. Dat was inmiddels ook meer dan wenselijk, want gas uit eigen land bood een zekere bron van energie in onzekere tijden. Het land was als gevolg van het in de jaren 1960 gevoerde beleid ook sterk afhankelijk geworden van gas.

De toekomstscenario’s werden nu dus nadrukkelijk ook door politiek-strategische overwegingen gekleurd. Nationale belangen (de afhankelijkheid van aardgas) en internationale verhoudingen (onzekere import van met name olie) gingen meespelen. Die lijn werd in de Nota Energiebeleid in 1979 bekrachtigd. Het vroegere uitgangspunt om de gasvoorraad binnen één generatie uit te putten werd bij het oud vuil gezet. Het strategische belang van het gasveld kreeg nu een belangrijke plaats in de toekomstscenario’s. De grote voorraad en de opgebouwde infrastructuur maakten het makkelijk schommelingen in tijden van politieke crisis of plotseling stijgende vraag op te vangen. De regering stelde daarom dat ‘het veel langer handhaven van een gasvormige component in de (Nederlandse) energiehuishouding (…) zeer grote voordelen biedt’ Nota Energiebeleid, p.111 .

Rond 1960 was verwacht dat het Gronings gas na een jaar of veertig op zou zijn. Door de zuinigere omgang met het gas en de te lage schattingen van de omvang van het gasveld bleek dat aan het begin van de 21^ste eeuw zeker niet het geval. In de geschiedenis van het gasveld die de door de NAM betaalde historicus Joep Schenk bij het vijftigjarig jubileum in 2009 publiceerde, stelde hij dat de NAM verwachte nog wel vijftig jaar gas uit het Groningen-gasveld te kunnen leveren. Dat was een zeer optimistische schatting. Een paar jaar eerder schatte aardgasexpert Aad Correljé voorzichtiger dat er zeker tot na 2030 nog gas uit Groningen gebruikt zou kunnen worden. Het venster dat de Canon van Nederland in 2006 aan ‘de gasbel’ wijdde, voorspelde dat diens geschiedenis van 1959 tot 2030 zou lopen.

De gaskraan gaat dicht

Dat de regering in 2018 besloot om de gaswinning aanzienlijk eerder te beëindigen, had opnieuw te maken met een kritieke verschuiving in de prognoses. Na de beving bij Huizinge in 2012 – met 3,6 op de schaal van Richter de zwaarste tot dan toe – groeide de druk om de bestaande scenario’s omtrent de gaswinning te herzien. Daarin was veiligheid van de Groninger bevolking nooit een belangrijk onderwerp geweest. De steeds zwaardere bevingen zetten de bagatelliserende scenario’s die tot dan toe werden gehanteerd onder druk. Nieuwe berekeningen wezen na 2012 uit dat de risico’s wellicht zelfs nog groter zouden worden als de gaswinning op dezelfde voet door zou gaan. Cynisch genoeg was dit gegeven al een probleem binnen het tot dan toe gangbare denkkader, waarin economische overwegingen zowel bij Shell en ExxonMobil en de regering vooropstonden. Doorgaan met gas winnen zou immers tot hoge kosten leiden vanwege schadevergoedingen en het versterken van onveilige huizen. Naast deze financiële overwegingen maakten de bewoners uit de regio duidelijk dat het om hun veiligheid en de sociale gevolgen van het leven in onzekerheid ging.

Aanvankelijk stelden toenmalig minister Henk Kamp en zijn ambtenaren ingrijpen uit op basis van een misleidend scenario. De gaswinning zou niet omlaag kunnen omdat dan de ‘leveringszekerheid’ in het gedrang zou komen. Met andere woorden: Nederlanders zouden het gasfornuis en de verwarming niet meer kunnen gebruiken en contracten konden niet nagekomen worden. Tijdens de verhoren van de enquêtecommissie bleek dat hier een toekomstbeeld werd gebruikt als chantagemiddel. Op het ministerie van Economische Zaken en bij de NAM was allang bekend dat ook bij een veel lagere gaswinning genoeg gas voorhanden zou zijn om die ‘leveringszekerheid’ te garanderen.

Doordat inwoners van Groningen wanhopig bleven vragen om regelingen die hen niet in de kou zouden laten staan, bevingsschades bleven claimen en aandrongen op versterking van onveilige woningen werden de bakens uiteindelijk verzet. Minister Eric Wiebes besloot in 2018 om de veiligheid voorop te zetten en om de afhandeling van schades en de hersteloperatie te versnellen. Nu gingen scenario’s over de veiligheid en het economische perspectief hand in hand: de verwachte kosten van de gaswinning stegen door schadevergoedingen en versterking van onveilige huizen, de gaswinning zelf zou duurder worden naarmate er minder gas in de bodem zat. Doordat er minder gas gewonnen zou kunnen worden, liepen de verwachte opbrengsten terug. Het verwachte einde van de gaswinning was nu ook niet meer over veertig, maar eerder over vijftien jaar. Tegen die achtergrond leek het Wiebes beter om zo snel mogelijk helemaal te stoppen met de gaswinning in Groningen. Uit de veiligheid die zo voor de Groningers gewonnen kon worden, hoopte de regering ook financieel munt te slaan, want bij een kleiner risico op aardbevingen hoopten ze – aangemoedigd door scenario’s van de NAM – ook minder huizen te hoeven versterken.

In veel opzichten was het besluit om te stoppen met gas winnen dus het gevolg een 'uitputtingsslag'. De bodem raakte uitgeput, de lange adem van de Groningers maakte doorgaan financieel steeds minder aantrekkelijk. Hun initiatieven om aandacht te vragen voor de gevolgen van de bevingen, schadeclaims en eisen onveilige huizen te versterken hadden zo bezien wel degelijk resultaat. De prognoses voor de gaswinning in Groningen waren door hun toedoen niet langer gunstig. Daar kwam nog bij dat de beleidsmakers ongemakkelijk werden van de onzekerheid: hoe erg zou het kunnen worden, om hoeveel huizen zou het uiteindelijk gaan?

Ondanks de uitkomst van deze uitputtingsslag is de toekomst voor veel Groningers onzeker. Veel mensen wachten nog steeds op afhandeling van hun schadeclaims en de hersteloperatie. In afwachting daarvan wonen ze in huizen waarvan niet zeker is of ze veilig zijn, wachten ze op duidelijkheid over vergoedingen en is de toekomst van de regio waarin ze wonen evenmin duidelijk. Ook daarom heeft de enquêtecommissie een belangrijke taak op zich genomen toen ze zichzelf ten doel stelde om ‘bij te dragen aan toekomstperspectief voor Groningen.’ In welke verhouding zullen veiligheid, sociale, strategische en economische overwegingen bij haar scenario’s voor de toekomst van Groningen staan?

Peter van Dam is coördinator van de onderzoeksgroep ‘Environment & Society: Contestation & Goverance’ en universitair docent Nederlandse geschiedenis aan de Universiteit van Amsterdam.