De onzekere uitkomst van parlementaire enquêtes
Waar staan we na de stortvloed van verhoren van de parlementaire enquête over de gaswinning in Groningen? Waar letten we op als de commissie begin 2023 haar rapport publiceert? Iedere week bieden leden van de onderzoeksgroep Environment & Society aan de Universiteit van Amsterdam perspectief op het heden en verleden van de gaswinning. Ons doel is om het publieke debat over gas aan te jagen, te verruimen, te verdiepen en van kritische kanttekeningen te voorzien.
De onzekere uitkomst van parlementaire enquêtes
In de vorige editie van Tot op de bodem stelde Agustín De Julio Pardo dat de parlementaire enquête naar het Groninger gas ‘de laatste en meest concrete stap richting verzoening die de overheid heeft genomen’ is. In navolging van waarheidscommissies in landen als Argentinië, Zuid-Afrika en Sierra Leone zou ook de Nederlandse enquêtecommissie, mits zij haar werk goed doet, bijdragen aan verzoening tussen de verschillende partijen, door met een gezaghebbende, meervoudige visie op de traumatische geschiedenis te komen. Ik help het hem en de commissie hopen, want zo’n uitkomst zou een absolute first zijn in de lange geschiedenis van parlementaire enquêtes en onderzoek in Nederland. In deze bijdrage wordt deze geschiedenis tegen het licht gehouden in de hoop dat in het verleden behaalde resultaten geen garanties voor de toekomst bieden.
Parlementaire enquêtes gaan terug tot de belangrijkste hervorming van het parlementaire stelsel zelf: de grondwetsherziening van 1848. In de nieuwe situatie kreeg de Tweede Kamer veel meer wetgevende en controlerende bevoegdheden. De parlementaire enquête was een instrument om relevante feiten boven water te krijgen voor toekomstig beleid. Het instrument was overgenomen van het Britse House of Commons, dat door de meeste politieke heren als een voorbeeldig parlement werd gezien.
Hoewel conservatieve critici in eerste instantie vreesden voor ‘lichtzinnig’ gebruik, dat slechts ‘geschoktheid’ zou veroorzaken, bleek dat in de praktijk mee te vallen. De eerste enquête in 1852 had nog wel wat scherpe randjes en ging over de vraag of een belasting op zout doelmatig zou zijn met het oog op de schatkist en de productiviteit. De heren Kamerleden dachten hier zeer verschillend over en de uitkomst had dus best spannend kunnen zijn.
Ware het niet dat deze er nooit gekomen is, omdat de Tweede Kamer, en dus ook de commissie, een jaar later vanwege een andere kwestie ontbonden werd. Een volgende enquête in 1856 leverde wel iets op, namelijk een technisch verslag over landaanwinning en de verdieping van het Zwolse diep. Nu was voor alle betrokkenen duidelijk geworden dat enquêtes in principe ongevaarlijk waren en volgden er in de tweede helft van de negentiende eeuw meerdere enquêtes naar onder andere de toestand van de zeemacht (1861-1862), de exploitatie van de Nederlandse Spoorwegen (1881-1882) en de omstandigheden in fabrieken en werkplaatsen (1886-1887).
Spannend zou het nooit worden, maar dat was ook de bedoeling: het ging puur om waarheidsvinding. Langdradig en omslachtig werd het vaak wel, waarop de Tweede Kamer besloot om vanaf 1888 vooral met kleinere en min of meer efficiënte commissies te werken.
Maar vanaf welk moment werden parlementaire enquêtes dan zoals wij ze tegenwoordig kennen? Als gewichtige instrumenten en mediaspektakels die de onderste steen van heikele kwesties boven water halen en die vaak ook afrekenen met falend beleid en blunderende bestuurders?
Als het aan de socialistische voorman Pieter Jelles Troelstra had gelegen was dat al in 1910 gebeurd. Hij stelde voor om een enquête te houden naar de koninklijke onderscheiding die toenmalig premier Abraham Kuyper in 1903 aan een bevriende Amsterdamse koopman had laten toekennen. Een jaar later stortte diezelfde koopman 11.000 gulden in de partijkas van Kuypers ARP. De zaak stonk, maar Troelstra en zijn zevenkoppige fractie kregen het voorstel niet door de Kamer. De enquête als instrument zou daarna decennia verstoffen in de negentiende-eeuwse parlementaire reliekenkast.
Tweede golf
In het verhitte parlementaire klimaat van de jaren 1970 en in het spoor van de affaires die de nieuw opgekomen kritische onderzoeksjournalistiek aan het licht bracht, werd ook het enquêterecht herzien. Kamerleden mochten vanaf 1977 ook ministers en ambtenaren onder ede horen waarmee ze nog meer informatie konden opvragen en afdwingen. Een poging die het mogelijk zou moeten maken om Kamerminderheden enquêtes te laten afdwingen strandde echter.
En misschien is dat maar goed ook, want de Tweede Kamer had al haar handen vol aan de enquêtes van de meerderheid. De enquête 2.0 zou volgens historicus Dirk Jan Wolffram in zijn heldere artikel ‘Witte pakken en integraalhelmen’ uit 2010 resulteren in een heuse ‘tweede golf van parlementaire enquêtes’. Het ging inderdaad flink te keer bij de enquête over de ondergang van scheepbouwconcern Rijn-Schelde-Verolme in 1983. Ondanks jaren van financiële steun van de staat ging het bedrijf tijdens de zwartste dagen van de economische crisis failliet. Kamerleden Cees van Dijk, Marcel van Dam en Theo Joekes ontdekten de ene na de andere bestuurlijke en bedrijfskundige blunder, zowel in het bedrijf als op de ministeries. Hoewel hij niet op hoefde te stappen zou Minister van Economische zaken Gijs van Aardenne tot het einde van zijn politieke carrière als ‘aangeschoten wild’ door het leven gaan.
De toon was gezet: vanaf nu zouden alle enquêtes onder de vergrootglas van de parlementaire journalistiek liggen en zweetten ministers en staatssecretarissen peentjes als zij onder ede verhoord werden. Bestuurders als Gerrit Brokx (1986), Wim van Eekelen en René van der Linden (1988), Ed van Thijn en Ernst Hirsch Balin (1994), Robin Linschoten (1996) en Benk Korthals (2002) stapten direct of indirect op, soms zelfs voordat de parlementaire verhoren überhaupt begonnen waren, bij de enquêtes naar de bouwsubsidies, het paspoortproject, de IRT-affaire, de sociale zekerheid en de bouwfraude. Sommige oud-bestuurders, zoals Hanja Maij-Weggen, Winnie Sorgdrager (1998), Annemarie Jorritsma en Tineke Netelenbos (2002) kregen jaren na hun bewind nog een trap na bij de enquêtes naar de Bijlmerramp en de bouwfraude. Het was overigens niet zo dat deze beschadigde bestuurders volledig buiten spel zouden komen te staan: in de Haagse kaasstolp wisten velen van hen alsnog een burgermeesterschap of een commissariaat te verwerven.
Tegelijkertijd vormden enquêtes ook bij uitstek een goede gelegenheid voor talentvolle Kamerleden, zoals Klaas de Vries of Loek Hermans bij de enquêtes naar de bouwsubsidies en de paspoorten, om zich in de kijker te spelen. Ook een dossiervreter als Rob van Gijzel, die nooit in een enquêtecommissie zat, maar er wel twee aanvroeg (Bijlmerramp en bouwfraude), kon binnen en buiten de Kamer op veel steun rekenen.
Het onderzoek naar de bouwfraude (2002) was volgens Wolffram ‘een in alle opzichten voorbeeldige enquête’, omdat deze enerzijds blootlegde dat de staat jaren miljoenen te veel voor de aanleg van infrastructuur had betaald, en deze anderzijds ook daadwerkelijk tot vervolgingen, veroordelingen en nieuwe aanbestedingsprocedures leidde. Tegelijkertijd werd wel gevreesd dat de strafrechtelijke gevolgen van enquêtes in de toekomst schimmige grijsgebieden tussen de rechterlijke en de wetgevende macht zouden kunnen veroorzaken. In zekere zin was de enquête een pyrrusoverwinning voor het parlement: door de heftige gevolgen werden Kamerleden voorzichtiger om naar dit middel te grijpen.
Zo succesvol als deze enquête was, zo sukkelig was de enquête naar de val van Srebrenica die op het zelfde moment plaatsvond. De enquête werd gehouden nadat het NIOD zijn uitgebreide onderzoeksverslag publiceerde en de verantwoordelijke politici waren opgestapt. Dat was mosterd na de maaltijd en bovendien schepte de commissie geen klaarheid over de omstreden rol van DUTCHBAT III, maar veroorzaakte zij eerder nog meer verwarring, die tot op de dag van vandaag voortduurt.
De twee enquêtes luidden volgens Wolffram ‘het (voorlopige) heftige einde’ van de ‘tweede golf’ in. De parlementaire enquête leek terug bij af: het instrument werd te log en heftig bevonden om de Tweede Kamer van dienst te kunnen zijn en men viel liever terug op parlementaire commissies, die juridisch gezien een stuk minder zwaar zijn.
Nieuwe enquêtes
Ironisch genoeg verscheen Wolfframs artikel enkele dagen voordat er toch weer een enquêtecommissie in het leven geroepen zou worden. In 2010 besloot een Kamermeerderheid om het commissieonderzoek naar de kredietcrisis om te vormen naar een enquêtecommissie, onder andere om voormalig minister Wouter Bos onder ede te kunnen verhoren. Er zouden na de presentatie van het rapport in april 2012 geen koppen rollen. Tegelijkertijd valt op dat de commissie vooral lessen voor de toekomst wilde trekken. Er werd geen schuldige voor de financiële crisis aangewezen en de commissie beval aan dat banken voortaan meer buffers en minder bonussen moesten aanhouden en uitkeren.
De twee volgende enquêtes, naar de woningcorporaties (2012-2014) en de aanschaf van de Fyra (2014-2016) veroorzaakten evenmin aftredens en bevatten eveneens aanbevelingen voor beter gedrag in de toekomst. Zowel de woningcorporaties als de NS werden met klem aangeraden om terug te keren naar de kerntaken en de belangen van huurders en reizigers centraal te stellen.
Dat klonk mooi, maar heeft het uiteindelijk iets opgeleverd? Bankiers blijven boeven, er zijn nog altijd misstanden rondom woningcorporaties en treinreizigers hebben het bepaald niet gemakkelijker gekregen. Daar kunnen de enquêtecommissies weinig aan doen, maar misschien hebben zij hiermee onbedoeld wel bijgedragen aan het historisch lage vertrouwen dat burgers tegenwoordig in de overheid hebben: zelfs het zwaarste instrument van de Tweede Kamer lijkt weinig effect te hebben.
Dit alles geeft op het eerste gezicht weinig hoop voor de uitkomsten van de derde enquêtegolf die in de jaren 2020 is komen opzetten. Naast de enquête naar de gaswinning vinden immers ook enquêtes naar de toeslagenaffaire en het coronabeleid plaats, terwijl problemen rondom stikstofbeleid, jeugdzorg, energie en asielprocedures in de toekomst eveneens om enquêtes zullen vragen. Het lijkt eigenlijk ondenkbaar dat de toch al overbelaste Tweede Kamerleden deze extra werkdruk aankunnen. Geen wonder dat Wolffram onlangs de suggestie deed om de Nationale Rekenkamer verantwoordelijk te maken voor structureel evaluatief onderzoek naar politieke besluitvorming. Als de Rekenkamer sociale wetenschappers, historici en wat dies meer zij zou kunnen aansturen om (mislukt) beleid te onderzoeken, zou dat de Tweede Kamer heel veel werk schelen.
Journalist Kustaw Bessems was onlangs een stuk minder negatief over de uitkomsten van parlementaire enquêtes. Vertrouwen (her)winnen zou volgens hem onderdeel van het doel van enquêtes moeten zijn. De burgers van nu zijn behept met een ‘bullshit-detector’ en nemen geen genoegen met halve waarheden en teflon-politici. De klaarheid die enquêtes scheppen is pijnlijk, maar kan wel reinigend werken.
Dat zou mooi zijn, al laat de geschiedenis helaas een ander beeld zien. Zo creëerde de Bijlmerenquête in eerste instantie duidelijkheid over de lading van het neergestorte vliegtuig en de hulpverlening op de rampplek en had zij harde kritiek op de overheid en de Rijksluchtvaartdienst. Maar anderzijds voelden bewoners en hulpverleners zich nog altijd niet gehoord, want waar kwamen die gezondheidsklachten dan vandaan? De commissieleden wisten wel veel documenten boven tafel te krijgen en een visie op de waarheid te formuleren, maar vonden het een stuk lastiger om met de emoties van de slachtoffers om te gaan. Bovendien bleek uiteindelijk dat er dimethylmethylfosfonaat (DMMP), een belangrijk ingrediënt voor de productie van zenuwgas, bij de lading zat. Hoewel de autoriteiten altijd beweerd hebben dat dit ingrediënt, alsmede het verarmde uranium dat in het toestel als contragewicht functioneerde, niet gevaarlijk zouden zijn, weet niemand precies welke gevolgen de combinatie van een hevige brand met DMMP en allerlei andere stoffen met zich meebrengt. Dertig jaar dato is er eigenlijk nog altijd veel onduidelijk, zoals een recente documentaire en dramatisering van de Bijlmerramp hebben laten zien.
Toch is er sinds de Bijlmerenquête ook veel veranderd. De verhoren van de parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag in 2020 maakten bijvoorbeeld heel veel los, bij gedupeerden, bij verantwoordelijken, bij de commissieleden en ook bij meekijkende burgers. Iedereen leek mee te voelen. En dat terwijl de verhoren van de enquêtecommissie nog moeten beginnen.
De Groningers kunnen op een soortgelijke empathie rekenen. Het valt echter te bezien of de commissie deze stortvloed van emoties weet te rijmen met het onderzoek naar de harde waarheid achter de geschiedenis van de Groningse gaswinning. Bovendien is het vooralsnog onduidelijk wat de rol van de NAM is. De overheid lijkt de verantwoordelijkheid op zich te willen nemen, maar het is toch echt de NAM die de schade veroorzaakt heeft. Het is de vraag hoe de commissie zich door dit mijnenveld zal bewegen, maar verzoening lijkt mij op dit moment te hoog gegrepen.
Jouke Turpijn is universitair docent Nederlandse geschiedenis aan de Universiteit van Amsterdam.